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天然气管道何时变身公器-【新闻】

发布时间:2021-05-28 17:37:10 阅读: 来源:燃气阀厂家

天然气管道何时变身“公器”

   中国页岩气网讯:近日,国际能源署署长范德胡芬女士在京发布了IEA最新的中国天然气研究报告,为中国天然气市场化改革提供智力支持。参照经合组织国家经验,回顾近年来相关的研究和行业格局变化,可以发现,影响中国天然气产业改革的突破口很可能会出现在连接上下游的管输领域。在不重复投资建设竞争性管道的前提下,引入第三方准入制度,将天然气管道“公器”化有望成为最优选择。

管道建设落后于需求增长

目前,中国能源消费结构中天然气的占比仅为4%,而世界能源消费结构中,天然气消费则占到能源消耗总量的24.1%。”据悉,“十二五”期间天然气占中国能源消费结构中的比重计划提高至7%-8%。

与此同时,中国天然气运输管网扩张保持了一个较快的速度。仅在2010—2011 年期间,中国石油的管网就增加了3280公里以上。截至2011 年底,中国天然气运输管道总长约为5万公里,其中3.6万多公里为中石油建造。

在这些数据面前,IEA的报告却直言,中国运输基础设施的开发远远不能满足天然气消费需求的急速增长。与其他OECD国家相比,中国的管道建设的步伐仍需加快追赶。根据IEA的统计,截至2009 年底,德国的天然气运输高压管道总长为11.7万公里,而其国土面积仅为中国的4%,天然气消耗量也比中国少很多(2010 年为970 亿立方米)。天然气消费大国—美国,每年消费近7000 亿立方米天然气,其管道总长更是达到约50万公里,并且其中有70% 为州际管道。相比之下,可以看出中国的天然气基础设施建设要达到德国或美国的水平还有很长的一段路要走。

对于中国未来的天然气管网建设,IEA报告提出三点建议。首先,为了满足未来的天然气需求,中国必须快速发展天然气运输网络建设,不仅要建设从进口国到消费中心之间的运输管线,还要建设各个地区之间的运输网络以加强天然气供应安全。其次,应加快建设煤层气的长途运输基础设施,以将未来生产的煤层气和页岩气输送至沿海天然气消费中心。第三,随着在勘探和开发更加趋向于市场化,新的天然气生产区可能不断涌现,这就需要新建与需求中心连接的管网设施。

在管道建设方面,最新的政策动力来自于对民资的鼓励。国家能源局《关于鼓励和引导民间资本进一步扩大能源领域投资的实施意见》明确指出,“支持民间资本与国有石油企业合作,投资建设跨境、跨区石油和天然气干线管道项目;以多种形式建设石油和天然气支线管道、煤层气、煤制气和页岩气管道、区域性输配管网、液化天然气(LNG)生产装置、天然气储存转运设施等,从事相关仓储和转运服务。”

尽管有了政策,但是依然有不少怀疑的声音,担忧天然气行业中采取纵向一体化战略的石油企业会轻易击败竞争力孱弱的新来者。

企业纵向一体化之忧

实际上早在2002年,世界银行与原国务院体改办经济体制与管理研究所合作发布的研究报告《中国:天然气长距离运输和城市配气的经济监管》中就已经预见到中国天然产业会出现纵向一体化的现象。

该报告指出,根据国际经验来看,从生产到运输、配送和大宗消费的合同式一体化经营,可能会成为中国天然气行业在市场发展初期的特点。促成这种一体化的原因在于天然气行业产业链的任何环节都需要大规模的投资,因此,可能需要通过“背靠背”的合同,来保证气田开发以及建设新的运输设施和电厂等有稳定天然气需求的大型用气单位的融资。

IEA报告认为,中国的天然气中游领域(管道输气和存储领域)可以看做是三大公司勘探、进口、销售天然气所附带产生的领域,因为管道大多是三大公司根据其天然气生产、进口及销售策略建造的。西气东输管道和普光-上海天然气管道就是最好的例子。在这一领域,中石油稳稳占据主导位置,其它各方也都很难有机会利用天然气管道网络或液化天然气进口设施,即使可以使用,也是经过了双边谈判才达到协议的。

尽管2006 年民营企业新奥能源打破原有天然气进口权垄断,成为第四家具备天然气进出口权利的公司。但由于新奥能源并没有建设任何天然气接收的基础设施,使得其天然气进口资质并不能发挥作用。

对于纵向一体化公司给市场竞争带来的威胁,IEA认为,在多数情况下,带有自然垄断性质的基础设施如管道、LNG接收站、储气站等仅是一个油气公司众多业务中的一个分支。通过自己生产或进口,该公司拥有自有商品的所有权,有时候还拥有触及最终零售客户的分销所有权。在未对准入和透明度进行监管的情况下,纵向一体化公司可以自由协商关于其基础设施的准入权。这就确保其拥有与其他天然气供应商竞争的市场权利。如果没有相应的监管框架,强大的纵向一体化公司就有动机滥用市场权利,妨碍第三方的竞争。这种市场垄断,尤其是使用管道基础设施方面垄断,阻碍了天然气市场有效的发展。

第三方准入

因为纵向一体化对市场存在种种不良影响,国际能源署在研究OECD国家经营的基础上,确定了两种可以替代垄断市场结构的市场模式。分别是“管道到管道竞争”模式和“强制第三方准入至管网”模式。

目前许多OECD 国家,尤其是重要的天然气生产国,如美国与英国,都转变成为以市场为基础、允许第三方准入的天然气发展体系。

“第三方准入制度”也可称为“非歧视服务制度”,其核心要义在于所有用户以公开的程序和条件使用天然气基础设施,平等获得运输和存储服务,基础设施运营企业不得拒绝为特定用户提供服务或者不合理条件,不得利用对基础设施的控制权为关联企业谋取竞争优势或者排斥其他天然气经营者。这一制度意味着打破大企业纵向一体化的布局,使更多的市场主体公平的开展竞争,激发市场的活力,促进天然气行业快速发展。

美国是现在头号天然气生产国,但在上世纪70年代却为气荒所困扰,原因不是别的,恰恰是因为美国联邦政府在之前20年采取了天然气井口价格管制,导致天然气供应短缺。为了鼓励上游投资,美国在1978年出台《天然气政策法》,取消了新签订天然气协议的井口价格控制。1985年,当时的美国天然气监管机构—联邦能源管理委员会,向天然气市场化改革的方向迈出一大步,颁布了第436号法令,开创了公开准入,平等运输,允许下游天然气使用者直接向生产区域的供应商购买天然气并通过州际管道运输等多项市场原则。

这一制度从此改变了整个行业的游戏规则,为后来的繁荣发展奠定基础。到现在,美国大约有6300 家天然气生产商,开采了超过480000 口天然气井,天然气加工处理厂超过530 家,有160 家不同管道公司在运输天然气。2011 年美国的天然气产量达到6530 亿立方米,是中国天然气年产量的6倍之多。生产关系变化解放的巨大生产力可见一斑。

第三方准入制度存在也有前提条件,即要求在同一个市场中有多个上游供应商,或者多个下游使用者。在2003年IEA第一次针对中国天然气发布的报告《开发中国的天然气市场—能源政策的挑战》中就指出,只有在天然气市场充分发展并达到高度成熟之后,才能引入“第三方准入”这样的机制以增加竞争和提高效率,而IEA专家认为当时的中国引入“第三方准入制度”的条件还不成熟。

与2003年相比,中国现在的天然气市场格局已经发生显著变化,引入“第三方准入制度”的条件越来越成熟。从气源来看,国内陆上有川渝、陕甘宁、青海、塔里木四大产区,海上有南海、东海等海上气田,此外还有中亚天然气和不同来源国的船运LNG进口,俄罗斯、缅甸方向的天然气也在争取当中。从供气主体上看,除传统的三大油外,煤制气企业、页岩气企业和民资的天然气进口商都是潜在的重要供应商。而在下游,如北京、广东、江苏、浙江等省市都已经实现多气源供气。

不仅是客观条件具备,主观的企业诉求也已经摆上桌面。在2010年,广东就出现燃气发电企业希望借道大鹏管道采购低价天然气被拒绝的案例。本报记者在采访中也了解到,下游燃气企业受制与纵向一体化企业对气源的支配,不能自主选择更廉价气源,市场竞争力也随之减弱。

此外,引入第三方准入机制,对于理顺天然气价格体制也有重要意义。IEA认为,实行管道第三方准入不仅对国内天然气生产及大客户竞争水平的提高起到一定的激励作用,同时也是批发定价改革的必要条件。

中石油规划总院副总经济师赵连增曾撰文指出,在中国天然气产业链中,天然气生产或天然气进口与天然气管输基本上是一体化经营,管输费用内部化。但是随着市场化进程推进,当长输管道或管网向第三方开发时,政府管制管输费用将变得有意义。

行业重组和设立独立监管机构

对于如何打破或者终结大企业在天然气市场的纵向一体化局面,最激进的观点可能是拆分三大油的管道业务,成立一个类似国家电网的,独立的全国天然气管道公司。但更多的研究报告选择支持渐进的行业重组战略,并且强调需要建立相应的独立监管机构确保这一改革进程高效、透明,确保天然气市场的有序稳定发展。

对于拆分管道业务,中石油咨询中心曾在2007年发布报告,提出反对意见,认为管道公司完全脱离拥有上下游业务的石油公司将打破原有的内部协调机制,减弱石油公司对管道运输业务的支持力度,不利于保证安全、平稳供气。建议按照第一步管道成为独立法人,第二步强制管道开放,第三步完善立法和监管的实施步骤,推进管网管理体制的渐进改革,用5-7年的时间最终实现“产权多元、经营独立、法规健全、监管有效”的行业改革目标。

2011年9月发布的中国天然气基础设施建设与运营管理立法研究课题组成果,也支持这种渐进的改革方案:首先在一体化公司内实现管道业务法律上的独立,允许天然气销售企业对管道企业持股或者控股,并在这个基础上实现管网开发和非歧视服务。在建立起比较完善的监管法律制度和高效有力的监管机构以后,再强制一体化公司逐步降低对管道公司的持股比例,降低天然气销售公司对管道公司的影响,实现真正的管网独立。

2011年11月,广东率先推出了“全省一张网”的改革方案,成立了由各石油企业参股的省级管网公司,改革目标设定为“由省政府统筹全省天然气主干管网的规划、建设和运营,形成覆盖全省、资源共享、开放使用的天然气输送网络,为各资源供应方及省内用户提供公平的竞争平台和优质高效的服务平台”。

但这一充满魄力的改革,除了收获掌声,随之而来的还有对省级管网搞“小垄断“的担忧。记者在之前的采访中发现,业内专家对于省级管网的属性仍有不同意见。

不仅仅是改革理论上的分歧,天然气运营管理立法、专业天然气监管机构这两个顶层建筑的长期缺位更突显了天然气改革之难。

IEA报告指出,中国没有独立的天然气监管机构,监管权利分散在不同的政府部门和机构之间。要整合监管体系,可行的办法就是通过立法确定监管权责以及基础设施准入的监管框架。通过法律可以构建天然气市场结构,为所有参与者提供一个合理的公平竞争环境,从而保护私有投资者的信心。这将有助于整个天然气价值链的渐进结构整合,在强化供应保障的同时,通过市场竞争保证获得最高的成本效益。IEA报告指出,越早进行这些结构变化,市场垄断水平越低,由垄断价格和次佳系统架构造成的相关福利损失也越少,并且政府更容易实现此项改革。

在体制改革的先后顺序问题上,世界银行的报告以英国的实践说明了行业结构重组先于建立监管框架或至少二者要同时进行的重要性。英国天然气公司作为一个纵向一体化的运输和供应企业于 1986年上市,但纵向一体化的行业结构未能允许商品市场的适当竞争。在随后的10年中,英国政府花费了很多时间试图在天然气行业建立有利于实施有效监管和促进持续竞争的市场结构,但是却没有成功的实现。

记者了解到,国家能源局对第三方准入制度已经进行过相关调研。这一关乎整个产业链的改革能否在近期实现?中国天然气产业的最佳改革窗口到底是在何时?所有答案仍需等待。

(本报记者仝晓波对本文亦有贡献)

链接

IEA:美欧天然气市场中哪些经验适用中国

1.在OECD 国家,通过建立独立的监管机构,政府或欧洲委员会在推进自由化方面扮演着必不可少的角色。在中国,政府仍应成为市场变化背后的驱动力量。专门的能源管理机构将会使政府对能源问题的理解更加清晰。

2. OECD 市场通常都会有天然气白皮书与相关的法律,这些文件构成了清晰的政策框架,给出了政府关于天然气开发方面的政策方针,并向投资者和市场参与者提供了依据。

3.OECD 自由化的重要经验是市场自由改革是一个比较长期的过程,通常需要十年的时间,才可出现可量化的结果。关于中国快速提高天然气需求量的目标,重点应放在上游领域,引入批发价格、第三方准入的政策以及大力开发基础设施。

4. 中国企业应避免直接参与决策的制定和监管,而应选择公开化协商的方式。如果中国要成立一个国家监管机构或任何其他类型的政府实体来负责上游和下游活动,其监管不应受到任何干涉,尤其是来自于三大NOCs (三大国有石油公司,指三大油)的干涉。同时,监管机构的负责人不应该在企业中有任何职位和或者财务利益。此外,在制定新监管制度的过程中,可参考中国企业的意见,但同时也必须考虑到所有利益相关方的意见。

5. 定价影响整个天然气产业的发展,定价体制也是亟待解决的问题中最重要的一个。此外,未来十年,中国天然气对外依存度将会大幅度增加,这就要求中国需要尽快解决国内天然气价格与进口价格之间的差距。关于补贴(去年的增值税退税)此类措施应当尽量避免,不仅是成本问题,同时也无法合理的体现出天然气的价值,无论是需求方还是供应方。

6. 中国国家发改委在广东、广西两个省实行的定价改革,采用了与石油产品价格挂钩的净回值定价法。中国应仔细考虑与把油价作为唯一的挂钩产品的定价法是否合适。采用与居民和商业使用的石油挂钩是合理的,但是煤炭同样也是天然气的一种重要竞争对手,尤其是在发电领域。这意味着与煤价挂钩的定价方法也是一种选择。

7. 地区的差异是起决定性作用的,各地区之间无论是从经济发展程度、还是天然气供应结构,或者气源的成本都是有所不同的。接近气源或者缺乏气源的地区不应该因为不合理的价格体系而处于不利地位。

8. 枢纽中心的创建,既应包括制度的改变,也应包括结构的改变。第一,解除对批发价格的管制,运输与市场活动的分离或是透明的第三方准入方式;第二,大客户有权利选择天然气供应商;第三,此枢纽中心的建立需要拥有充足的管网容量、具有竞争力的大量的参与者以及金融机构的参与。

9. 对于终端用户价格来说,迈向市场自由化的关键步骤一直都是向大多数天然气用户打开天然气市场。由于需要在采购和传输成本上反映分配与储存的成本,OECD 住宅天然气价格通常都比其他领域的价格高。这一点与中国的情况不同,但政府可在低通货膨胀期间抓住机遇从而逐步提高这些价格。同时,采取有针对性的措施对经济状况最差的地区进行补助。

10. 因此,下一步挑战是基于国内常规和非常规天然气资源以及进口情况制定出最符合成本效益的策略——考虑国内需求和可负担能力。对于位于上游的投资者,需要给予他们适当的激励从而对这些资源进行开发。

11. 对上游领域进行自由化并实行管道第三方准入,从而增加国内天然气供应,包括应加快非常规天然气资源的发展。

12. 在天然气上游领域,由完全管制向市场自由化迈进是美国天然气生产发展的关键驱动力。完全管制导致的结果就会使天然气市场要么过剩要么短缺。

13. 美国和欧洲最新的LNG 基础设施的发展经验表明,LNG 接收站上的第三方准入(TPA)并非总是唯一选择。美国决定撤除TPA,而欧洲已经建立了很多具有20 年TPA 豁免权的LNG 接收站。另外, LNG 接收站的发展可以通过国家基础设施开发规划来推动,其中包括开放和监管准入并存的国家(如西班牙),或者由市场决定新进入者的准入限制条款。附有长期合同的LNG 接收站只要不对现在的市场造成任何经济损害,就不存在问题。

14. 在上游市场达到竞争目的以及发展批发市场的关键步骤是实行传输管道第三方准入。监管机构通常偏向于传输管道与市场活动高度分离,从而确保最佳容量的使用和有效的容量开发。

15. 长距离(即便是国内生产)供应天然气给终端用户的情况日益增加,因此促进管道投资也很关键。在非捆绑情况下,管道业务应向每个利益相关方开放,但是监管机构应确保管道不会产生不同的独立网络。

16. 由于现在进行的这些项目为管道活动提供的收益太高,对其他活动进行了交叉补贴且会成为其他市场参与者的进入障碍,因此应对新的基础设施建设项目(尤其是长距离管道)给出的内部收益率特别留意。成本监管必须公平透明,并涵盖所有成本。可由监管机构以透明的方式针对具体的管道设定单独的收益率。

17. 地下储气库的建设成本需要转移给终端用户,这就需要对此设施的监管具有一定的灵活性。准入类型无论是是监管型还是协商型,或者是否需要在一定时期内给予TPA 豁免,这都应由政府决定。同样,储气容量和最低储存要求也需要政府来制定。此外,每个储气库运商都应就对如何获得使用储气库的权利提供透明的信息。

18.OECD 国家的经验表明,市场开放度是开启自由化的决定性因素。这通常由最大规模的、有资格对其供应商进行选择的天然气用户开始,通过管道第三方准入政策来促进。同时,对于竞争而言,将市场向大用户开放是非常必要的,许多OECD 市场花费了较长时间向居民用户介绍这一点。虽然现在许多国家将市场完全开放,但是他们还是愿意限制更换供应商以及对天然气价格的管制。向小型天然气用户开放市场并非中国首选。

19. 信息的可用性在所有阶段都是非常重要。这一点适用于与市场(供应量、需求量和进口量)、使用基础设施(使用权与费用、可用容量)以及批发价格相关的基础信息。

(摘编自IEA报告《天然气定价与监管:中国面临的挑战与国际经验借鉴》)

八种不同定价机制

国际气体联盟确定了八种不同的机制:

气对气竞争,指天然气定价以供需平衡为基础,北美、英国、欧洲大陆部分国家及其他一些国家主要采用这种机制;

随油价浮动(也称为油价挂钩),主要用于欧洲、日本、韩国、中国台北和其它一些地区,通常是与石油挂钩的长期进口合同的延续;

双边机制,反映了两个国家之间的双边协议(通常直接由国家元首签订),主要出现在前苏联(FSU)(此类合同逐渐被取缔,由油价挂钩天然气合约代替);

终端产品的净回值定价(例如,基于氨销售价格的天然气价格);

监管——服务成本;

监管——社会和政治,这种情况下天然气价格将临时决定;

监管——低于成本价格(比如天然气价格补贴);

未报价(比如土库曼斯坦,天然气供应免费)。

2010 年批发价格结构

国际气体联盟的调查结果中,气对气竞争(GGC)和油价挂钩(OE)是两种使用最广泛的定价机制,分别占2010 年需求的39% 和23%,而三种监管类型的定价机制共占33% 的份额(图5)。报告调查表明GGC 份额持续增长,从2005 年需求的30% 增至2010 年的39%,但油价挂钩在2005 年和2010 年间未呈现增长趋势,而是介于22% 至24% 之间浮动。

国内生产方面,GGC 应用最广泛(42%),而油价挂钩份额仅为6%。但是,总体进口方面,油价挂钩占有相当大的份额(59%),而GGC 仅占29%;其余份额由原苏联国家的双边协议占据。最后,液化天然气进口方面,油价挂钩占主导,份额为70%,而GGC 份额为30%。

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